ZUR PROBLEMATIK DER NOTSTANDSGESETZGEBUNG


Gefährliche Vieldeutigkeit      "Ist Misstrauen fehl am Platze?"      "Die Menschenrechte, ohne die..."      "Gefahr im Verzuge"    Verfassungspatriotismus versus "Ermächtigungsgesetz..."      Notparlament kann zusammentreten      Anmerkungen und Literatur     Weblinks    

 
"Die Menschenrechte werden hierzulande nicht wie ein Heiligtum gehütet und gehegt, sie sind vielen nicht die Substanz der Verfassung, das A und O, ohne die unser Staat zu existieren aufhört. Die Ausnahmen, Einschränkungen und Vorbehalte pflegen hier gerne die Regel zu werden, da obrigkeitsstaatliches Denken nicht tot ist."  
Fritz Bauer, 1963

Gefährliche Vieldeutigkeit

"Der Entwurf der Bundesregierung für ein Notstandsgesetz besticht nicht durch Übersichtlichkeit; er enthält viele Verweisungen und Verschachtelungen, die sein Verständnis erschweren." Mit diesem Hinweis begann begann Generalstaatsanwalt Dr. Fritz Bauer 1963 seine Einleitung zu Jürgen Seiferts Kritik am Entwurf der Bundesregierung für ein Notstandsgesetz und der gefährlichen "Vieldeutigkeit der mannigfachen Generalklauseln und Begriffe", die den Politikwissenschaftler und Bürgerrechtler Jürgen Seifert (1928-2005) skeptisch machten.

© Kurt Nelhiebel, "Gessler spielt Tell", 1963

"(E)r misstraut den Beteuerungen unserer Exekutive", fuhr Fritz Bauer fort, "die begreiflicherweise autoritäre Neigungen, eine Verfassungsgefährdung und einen Verfassungsverrat weit von sich weist; er weiß mit Adolf Arndt, daß 'entscheidend ist, was aus einer Vorschrift scheinlegal gemacht werden kann und wohin sie tendiert. Es ist eine der bedeutendsten Rechtserfahrungen, daß jedes Gesetz unabhängig von seinen Urhebern eine selbständige Eigenwirkung entfaltet.'" (1)

Der Kampf gegen die Notstandsgesetze zur Sicherung der staatlichen Handlungsfähigkeit in einer Krisensituation (Hunger, Krieg, Naturkatastrophe) ist von Joachim Perels als "Aneignung der Verfassung" bezeichnet worden. Jürgen Seifert hat deutlich gemacht, dass die Verabschiedung der Gesetzgebung, mit deren Vorbereitung die Bundesregierung 1955 begonnen hatte, im Jahr 1968 eine Niederlage war. Jürgen Seifert hat im selben Jahr sogar die Befürchtung angedeutet, dass sie die Ursache dafür war, dass Bauer vollends resigniert habe: "Am 24. Juni 1968 trat die Notstandsverfassung in Kraft. Wenige Tage später, am 1. Juli 1968 wurde Fritz Bauer tot in seiner Badewanne gefunden." (2) Das waren natürlich Gedankenspiele, vor allem von Freunden, die an der Seite Bauers (oder umgekehrt) gegen die Gesetze gekämpft hatten und bitter enttäuscht waren. Auch wenn J. Seifert betonte, die Niederlage sei nicht endgültig gewesen, da die Anwendung der Notstandsgesetzgebung abhängig von politischen Kräfteverhältnissen und insofern nicht unvermeidlich ist.

War Fritz Bauers dies nicht deutlich, hatte er aufgrund seiner Erfahrungen in der Weimarer Republik und während des NS-Regimes weniger Vertrauen, dass sich die politischen Kräfteverhältnisse im entscheidenden Moment verändern ließen?

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"Ist Misstrauen fehl am Platze?"

Fritz Bauer hielt wie Jürgen Seifert jedenfalls größte Skepsis gegenüber der geplanten Gesetzgebung für angebracht und riet dazu, die Grundgesetzänderung zu vertragen, die nicht in einer Atmosphäre vorgenommen werden sollte, "in der die Regierung weiten Teilen des Volkes und weite Teile des Volkes der Regierung misstrauen". (3) Er erinnerte daran, dass der Parlamentarische Rat wohlüberlegt auf ein Notverordnungsrecht und die Möglichkeit, "unsere Grundrechte aufzuheben" verzichtet habe und sah auch keine Gefahr eines neonazistischen oder kommunistischen Putsches drohen, im Gegenteil betonte er: "Die Zeiten der Weimarer Republik mit ihrem wachsenden Links- und Rechtsradikalismus sind vorüber."

© Kurt Nelhiebel, "Grundrechte in der Falle?",
März 1966

Der "Zustand der inneren Gefahr", von inneren Unruhen und Naturkatastrophen, wurde aus seiner Sicht von den Befürwortern der Notstandsgesetzgebung als Voraussetzung für eine etwaige Anwendung von Notstandsgesetzen regelrecht heraufbeschworen. Bauer argumentierte ähnlich wie hinsichtlich der Prozesse wegen nationalsozialistischer Gewaltverbrechen, wo durchaus das rechtliche Instrumentarium zur angemessenen Verurteilung der NS-Täter vorhanden war, dass der Ruf nach dem Gesetzgeber wieder einmal überflüssig ist:

"Wir haben einen Verfassungsschutz des Bundes und der Länder; wir haben ein Strafgesetz, das den Gegner der Demokratie bereits weit im Vorfeld seiner Bestrebungen erfasst; wir haben Gerichte, die verfassungsfeindliche Parteien und Organisationen zu verbieten befugt sind. An Machtmitteln fehlt es auch unserer Exekutive nicht. Sollten wirtschaftliche Schwierigkeiten auftauchen, so verfügen wir über ein ausreichendes konjunkturpolitisches Instrumentarium, um einer Depression Herr zu werden. ... Letztlich entbehrt ein Misstrauen gegenüber den deutschen Gewerkschaften jeder historischen Grundlage." (4)

Auch Krieg und Kriegsdrohung, den "Zustand der äußeren Gefahr", sah Bauer zumal in einer Zeit des Abflauen des Kalten Krieges nach der Kubakrise nicht als Begründung, "auf Biegen und Brechen das Grundgesetz heute zu ändern". Zudem befürchtete er, wenn dem Entwurf die Giftzähne gezogen würden - es war absehbar, dass sich die kritischen Stimmen aus der SPD damit über kurz oder lang zufrieden geben würden - entstünde ein grundgesetzliches Vakuum und somit ein Interpretationsspielraum, so dass "bei der Grundhaltung deutscher Staatsrechtslehre und deutscher Staatspraxis mit einer baldigen Renaissance der Vorstellung von einem außenverfassungsmäßigen Notstandsrecht gerechnet werden" müsse. (5)

Seine beiden Hauptargumente gegen die Grundgesetzänderung brachte Bauer zum Schluss seiner Einleitung zu Jürgen Seiferts Buch. Er erklärte, ein alliierter Vorbehalt von Notstandsrechten unterstreiche die Gemeinschaft des Westens und gewährleiste ein alliiertes Engagement. Und er warf die grundsätzlichere Frage auf, ob die geplante Notstandsgesetzgebung überhaupt Rechtsgültigkeit erlangen könne, da sie eine Reihe von Menschenrechten einschränke, die weder durch das Grundgesetz geschaffen sind noch durch ein solches aufgehoben werden können. Entsprechend setzte er einen eindeutig ablehnenden Appell an das Ende seines Beitrags, der sich las wie folgt.


 Die Menschenrechte, ohne die unser Staat zu existieren aufhört

"Die Menschenrechte werden hierzulande nicht wie ein Heiligtum gehütet und gehegt, sie sind vielen nicht die Substanz der Verfassung, das A und O, ohne die unser Staat zu existieren aufhört. Die Ausnahmen, Einschränkungen und Vorbehalte pflegen hier gerne die Regel zu werden, da obrigkeitsstaatliches Denken nicht tot ist und durch das für die Gegenwart und Zukunft kennzeichnende Wachstum der Bürokratie immer neue Nahrung erhält. Die - wenn auch zunächst nur theoretischen - Möglichkeiten einer Suspendierung der Grundrechte können das Denken und Handeln bestimmen; sie bestätigen die vielen, allzu vielen, die an der Unverletzlichkeit der Grundrechte deuteln, auf ihren Realismus stolz sind und an das Ethos einer Staatsräson glauben. In Notwehr gegen eine - wirkliche oder vermeintliche - Arglist und Gefahr bleibt - frei nach Schiller - auch das redliche Gemüt nicht wahr. Die Bundesrepublik sollte, sofern uns Recht und Freiheit mehr als ein bloßes Lippenbekenntnis ist, und solange eine wirklich zwingende Not nicht besteht, darauf verzichten, nach Eichhörnchenart Grundgesetzartikel auf Vorrat zu sammeln, deren Gefährlichkeit kaum bestreitbar ist."

Fritz Bauer, "Einleitung", in: Jürgen Seifert, Gefahr im Verzuge. Zur Problematik der Notstandsgesetzgebung. Frankfurt am Main: Europäische Verlagsanstalt, 1963, S. 5-10, hier S. 10.

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"Gefahr im Verzuge"

Fritz Bauer und die Kritiker des Notstandsrechts setzten sich mit ihrer Ablehnung einer Ergänzung des Grundgesetzes, wie gesagt, nicht durch. Einer der Gründe dafür war, dass die SPD, insbesondere ihr Verfassungsexperte Adolf Arndt (1904-1974), in der Notstandsfrage schon frühzeitig die politische Mitwirkungsabsicht der Partei signalisierten und damit der Opposition den Wind aus den Segeln nahmen. Die SPD wollte sich bei den 1961 bevorstehenden Wahlen nicht ins politische Abseits drängen lassen, sondern zeigte sich kompromissbereit. Sie beließ es, ebenso wie der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) und die besonders kritische IG-Metall, bei einer mehr oder weniger scharfen öffentlichen Ablehnung der Entwürfe von CDU-Innenminister Gerhard Schröder und auch seiner beiden Amtsnachfolger, ohne ein eigenes Konzept vorzulegen.

Kernpunkt der Kritik von SPD und Gewerkschaften blieb von Anfang an, dass das geplante Notstandsrecht statt vorzubeugen, die Gefahr des Missbrauchs staatlicher Gewalt geradezu heraufbeschwöre, namentlich eine Einschränkung des Koalitions- und Streikrechts sowie der Presse- und Meinungsfreiheit. Umso schwieriger war die Situation der Notstandsrechtsgegner, die wie Jürgen Seifert und Fritz Bauer gegen die geplante Verabschiedung der Gesetze kämpften. Wobei sich J. Seifert im Klaren war, dass das „Nein!“ zwar notwendig, aber aussichtlos war. (6) Sein Ziel war, „Sicherungen zu implementieren“, auch wenn er sich bewusst war, dass diese nicht genügten, den Missbrauch der Notstandsgesetze auszuschließen, sondern diesen lediglich als solchen entlarven konnten. (7)

Seiferts Buch Gefahr im Verzuge konnte nur erscheinen, weil Fritz Bauer das oben erwähnte Vorwort dazu schrieb. Als Mitglied des Sozialistischen Deutschen Studentenbundes (SDS) war Seifert aus der SPD ausgeschlossen worden, was aufgrund der Spaltung des Protests in einen gewerkschaftlichen und einen studentischen dazu führte, dass der Wissenschaftler auch aus der Gewerkschaftsbewegung herausgedrängt wurde. Die IG-Metall beispielsweise erklärte, sein Buch nur abnehmen zu können, wenn er als Autor nicht genannt würde - ein Streitpunkt, der dann durch das Vorwort von Bauer ausgeglichen wurde.


Verfassungspatriotismus versus "Ermächtigungsgesetz mit Zeitzünder"

Vor diesem Hintergrund war die Auseinandersetzung um die Notstandsgesetzgebung für Fritz Bauer wie für Jürgen Seifert auch eine Auseinandersetzung mit der SPD, die ihre Position preisgab, dass es im Innern keine Einsätze der Bundeswehr geben dürfe. (8) Auf dem Wege zur Volkspartei, die an die Regierung drängte, wandte sich die Parteispitze von ihrer Tradition als Partei der Arbeiterschaft ab und passte sich dem herrschenden Sicherheits- und Abschreckungsdenken immer weiter an.

KZ-Opfer demonstrieren gegen Notstandsgesetze, 11. Mai 1968, Bonn, Foto: Peter Popp © picture-alliance/ dpa

Der Kampf gegen die Grundgesetzänderung, die am 30. Mai 1968 vom Deutschen Bundestag von der inzwischen regierenden Großen Koalition mit Bundeskanzler Kiesinger an der Spitze beschlossen wurde, war insofern eine „Aneignung der Verfassung“ (J. Perels), eine Übung in Verfassungspatriotismus, der in der außerparlamentarischen Opposition zum Ausdruck kam und über zehn Jahre erprobt wurde. Ehemalige KZ-Häftlinge wie Fritz Bauer nahmen am 11. Mai 1968 in Bonn in ihrer Häftlingskleidung an einem Sternmarsch gegen die Notstandsgesetze teil. Es war einer der friedlichen Höhepunkte der Proteste der Studentenbewegung und Gewerkschaften.

In der namentlichen Abstimmung stimmten 100 Parlamentarier sowie ein Berliner Abgeordneter gegen die Änderung (die mit 53 Stimmen über der erforderlichen  Zweidrittelmehrheit angenommen wurde).

Das Resultat war eine „politische Niederlage“ (J. Seifert), die Fritz Bauer aufgrund der Erfahrung in der Weimarer Republik und der Jahre 1933 folgende als das werten musste, was die Notstandsgesetze in den Worten Jürgen Seiferts trotz aller Offenheit der politischen Situation und Kräfteverhältnisse waren: ein „Ermächtigungsgesetz mit Zeitzünder“. (9) Vor dem Hintergrund der terroristischen und kriegerischen deutschen Geschichte des 20. Jahrhunderts verpflichtet diese Grundgesetzänderung trotz aller eingebauten Sicherheiten - die deutsche Notstandsverfassung ist eine der ausführlichsten in Europa - zu besonderer Wachsamkeit.


"Notparlament kann zusammentreten"

Unter dieser Überschrift ist das Ergebnis der vierstündigen Debatte, an deren Ende die Mehrheit von CDU/CSU und SPD dem neuen Verfassungstext zustimmte, auf der Webseite des Deutschen Bundestages  zusammengefasst, wo es kurz und bündig heißt: "Dem Verfassungstext wurde somit eine Notstandsverfassung beigefügt, um die Handlungsspielraum der Staatsorgane in einer Krisensituation zu erweitern - aber auch die Grundrechte einzuschränken. Im falle eines inneren und äußeren Notstandes kann seither ein 'Notparlament' als Ersatz für Bundestag und Bundesrat zusammentreten. (...) Die Bundeswehr darf außerdem zur 'Bekämpfung militärisch bewaffneter Aufständischer' - also auch gegen die eigene Bevölkerung - eingesetzt werden. Darüber hinaus können die Grundrechte jedes Einzelnen bei einem Ausnahmezustand beschnitten werden: insbesondere das in Artikel 10 des Grundgesetzes garantierte Post- und Fernmeldegeheimnis ist davon betroffen." (10) Nachzulesen ist das komplette "Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes ("Notstandsgesetze")" auf der Webseite des Deutschen Bundestages im Dokumentarchiv: http://www.documentarchiv.de/brd/1968/grundgesetz-notstandsgesetze.html

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Anmerkungen und Literatur

(1) Fritz Bauer, "Einleitung", in: Jürgen Seifert, Gefahr im Verzuge. Zur Problematik der Notstandsgesetzgebung. Frankfurt am Main: Europäische Verlagsanstalt, 1963, S. 5-10, hier S. 5.
(2) Irmtrud Wojak, Fritz Bauer 1903-1968. Eine Biographie. München: C. H. Beck 2011, S. 30.
(2) Bauer, "Einleitung", in: Seifert, Gefahr im Verzuge , S. 7.
(3) Bauer, "Einleitung", in: Seifert, Gefahr im Verzuge , S. 7f.
(4) Bauer, "Einleitung", in: Seifert, Gefahr im Verzuge , S. 9.
(5) Bauer, "Einleitung", in: Seifert, Gefahr im Verzuge , S. 9.
(6) Boris Spernol, Notstand der Demokratie. Der Protest gegen die Notstandsgesetze und die Frage der NS-Vergangenheit. Essen: Klartext, 2008, S. 69.
(7) Spernol, Notstand der Demokratie, S. 69.
(8) Spernol, Notstand der Demokratie, S. 71.
(9) Jürgen Seifert, Gefahr im Verzuge. Zur Problematik der Notstandsgesetzgebung. Frankfurt am Main: Europäische Verlagsanstalt, 1963, S. 79.
(10) http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/25458537_debatten05/200088

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Hans Heinz Holz, Paul Neuhöffer, Griff nach der Diktatur? Texte, Kommentare, Stellungnahmen zur geplanten Notstandsgesetzgebung. Köln: Pahl-Rugenstein, 1965.

Joachim Perels, "Der Kampf gegen die Notstandsgesetze als Aneignung der Verfassung", in: Ders., Das juristische Erbe des "Dritten Reiches". Frankfurt am Main/ New York: Campus, 1999, S. 141-153.

Jürgen Seifert, Gefahr im Verzuge. Zur Problematik der Notstandsgesetzgebung. Mit einer Einleitung von Generalstaatsanwalt Dr. Fritz Bauer. Frankfurt am Main: Europäische Verlagsanstalt, 1963.

Boris Spernol, Notstand der Demokratie. Der Protest gegen die Notstandsgesetze und die Frage der NS-Vergangenheit. Essen: Klartext, 2008.

Dieter Sterzel (Hrsg.), Kritik der Notstandsgesetze – Mit dem Text der Notstandsverfassung. Frankfurt a. M.: edition suhrkamp 32, 1968.

Philipp Reimer, Simon Kempny, "Einführung in das Notstandsrecht", in: Verwaltungsrundschau, 8, 2011, S. 253–259.

Irmtrud Wojak, Fritz Bauer 1903-1968. Eine Biographie. München: C. H. Beck 2011, S. 30.

Weblinks

http://www.documentarchiv.de/brd/1968/grundgesetz-notstandsgesetze.html

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